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程世东:对《城市公交条例》征求意见稿的几点个人建议

广东城市公交网 http://www.gdcsgj.com 发布时间:2019-06-19 11:29:44.473 阅读:316次


《城市公共交通管理条例》(以下简称《条例》)的制定出台非常必要,司法部自5月10日开始征求公众意见。基于职业责任感,提几点个人建议供参考。


一、相关条款应更好适应城镇化发展,更好的界定、处理好城市公交与城乡公交、城际公交以及道路客运的关系。

随着城镇化的发展,城市范围不断扩大,大城市逐步向都市圈发展,中小城市也开始逐步城乡一体化。在公共交通方面,为适应和满足百姓出行需要,城际公交、城乡公交已经日益普及。

针对这种情况,在《条例》中也提出要“逐步扩展公共交通服务范围”,但这其中的具体内涵是什么?是否涵盖城际公交和城乡公交?如果没有涵盖,城市公交的界限范畴又在哪?如果涵盖了城际公交和城乡公交,与道路客运的界限是什么?

同时,城际公交、城乡公交还涉及到很多深层次的问题,迫切需要解决。比如,城际公交和城乡公交线路往往涉及到不同行政区划,这就存在跨行政区的线路审批问题、公交运营补贴等问题;还有的线路需要在高速公路上通行,这又涉及到公交车辆在高速公路上是否需要系安全带、是否允许站立等道路通行问题,这些问题的解决是否与《道路安全法》、《道路客运条例》中的一些条件有矛盾冲突?

综上所述,《条例》应将城际公交、城乡公交纳入,并在一些具体条款上对现实问题有回应,并与其他法规相衔接。


二、相关条款应更好适应互联网+新业态发展,涵盖、处理好定制公交问题。

近几年,互联网+新业态蓬勃发展,在城市交通领域,有网约车、共享单车等,在公交领域,也出现了定制公交的业务形式,并得到了公众的认可。定制公交对于吸引小汽车人群公交出行、改善城市交通拥堵具有重要作用。《条例》中也提到“鼓励城市公共汽(电)车企业提供定制化公共交通服务”。

如果将定制公交纳入城市公交的范畴,则需要深入考虑。首先,其定位、属性是否还能归于《条例》中明确的公交是“基本出行服务”?个人认为,定制公交确实是集约化的公共出行,但未必是基本公共服务,将其作为市场主体提供的商业化服务更为合适,当前也有很多的企业在完全市场化运作。

由此进一步引申出来的问题是:定制公交的运营主体一定像《条例》中限定为“城市公共汽电车企业”?还是鼓励更多的符合安全等运营条件的、多元化的企业参与?相应的,关于线路的经营权及其期限也不应该按照普通公交同样的方式进行管理,票价也不应该是政府定价,而是市场定价更为合理。

综上所述,未来发展定制公交非常必要,也应该纳入城市公交的范畴。如果将其纳入,则需要对《条例》中关于城市公交的定位、市场主体、经营管理方式、票价等各方面的说法有更精准的阐述。


三、城市公共交通进行安全检查的必要性和职责分工问题。

公共交通,不管是地面常规公交还是轨道交通,人员密集,确实需要特别注重安全问题,但是否有必要进行安全检查,值得商榷。设置安检的主要目的是什么?是为了防止恐怖事件、提高公共安全水平?莫斯科、伦敦的地铁都被恐怖分子袭击过,但也没有进行安检,一方面是因为这样的检查对于恐怖分子难以真正有效,同时还带来巨大的投入,不仅仅是相关设施设备的一次性投入,更多的长期、大量的人员投入。

如果从各方面综合考虑,进行安全检查是必要的,那这项工作属于公共安全,不是运营安全。相应的,相关的投入和管理工作,责任主体是政府公安部门,而不是交通运营企业。从这个角度看,《条例》中39条的说法是不妥当的,即“城市公共交通企业应当依照法律法规和国家有关规定配备安保人员和相应的设施设备,加强安全检查和保卫工作。”

综上所述,建议慎重确定公共交通必须配备安检设备和人员,如果确要配备,不应该将责任主体和投入确定为城市公共交通企业,修改相关条款。


四、国家、省级政府的职责和财政支持问题。

《条例》中明确城市人民政府是公共交通的责任主体,要“将城市公共交通发展资金纳入本级预算管理”。对于国家和省级政府的职责,主要表述为“国务院交通运输主管部门负责指导全国城市公共交通工作”、“省、自治区人民政府交通运输主管部门负责指导本行政区域内城市公共交通工作”,从中可以看出,两级政府的职责仅仅是指导。

城市公共交通确实有很强的地域性,城市人民政府需要承担主要责任。但城市公共交通的基本公共服务属性较强,属于重要的民生工程;同时,公共交通也是治理大气污染的重要措施和手段。不管是从改善民生的角度,还是改善空气质量的角度,国家和省级政府都有必要进行一定的支持和推动。

欧美国家的中央政府在公共交通发展方面,也普遍进行了必要的支持,如美国联邦政府就从燃油税中拿出一部分资金设有“公交基金”,支持各城市政府发展公共交通,既包括运营补贴,也包括基础设施投资。我国每年收取几千亿燃油税和车购税,绝大部分来自城市,而国家财政支出中,交通部分有铁路、公路、水运、民航,没有城市公交一项。因此,不管是从国外经验,还是我国自身实际,中央和省级政府应该对城市公交予以一定的支持而不仅仅是指导。具体来说,国家预算支出中有必要设置公共交通科目,将有利于中央政府对地方城市政府的有效引导和鼓励。

综上所述,《条例》中对于国家和省级政府的职责,不应仅限于“指导”,而应该有一定的支持和推动,在财政预算中同样也应设有固定支出科目,以便进行有效推动引导。建议据此修改相关条款表述。

(作者系国家发改委综合运输研究所城市交通运输研究中心主任)

 
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