导读：目前，北京轨道交通运营线路18条，里程527公里，车站325座，其中换乘站49座，网络化运营格局基本形成，轨道交通吸引力显著增强，“地下城市”已经形成。轨道交通与市民生活息息相关，是人们离不开的出行工具，轨道交通的安全运营也因此成为社会各界、广大市民关注的焦点。2014年11月28日，北京市第十四届人大常委会第十五次全体会议表决全票通过《北京市轨道交通运营安全条例》（以下简称“《条例》”），将于2015年5月1日起施行，标志着北京轨道交通安全运营的法治体系建设迈上了一个新的台阶。本文将对《条例》进行解读。

    《北京市轨道交通运营安全条例》立法背景

     北京市虽然是全国率先进行轨道交通安全领域法治体系建设的省市。但是近年来轨道交通安全运营的内涵和外延都发生较大变化，对运营安全监管与服务、设备设施安全与保护、乘客权益保障等方面都提出了新的要求。 

   首先，轨道交通高速发展，一是轨道交通网络覆盖率进一步提高，北京地铁运营线路基本覆盖重要功能区、大型居住区、郊区新城等区域，网络化运营格局初步形成，市民出行半径有效扩展。二是轨道交通方式将进一步丰富，到2020年北京市轨道交通规划里程将达到1050公里，在传统地铁、轻轨基础上，磁悬浮、有轨电车、单轨电车等轨道交通方式也将逐步建设，市民出行方式进一步丰富。三是在公共交通中的骨干作用进一步发挥，北京地铁日均客运量及客运总量均呈增长趋势，在公共交通中分担率上升至42%，并提升公共交通出行比例至48%，成为市民出行首选。四是城市布局引领作用进一步加强，大力发展轨道交通，改善出行结构、集约利用交通资源、缓解城市交通拥堵的同时，促使城市布局更加趋向合理，提升了人民群众生活品质、提高了政府基本公共服务水平，惠及民生。

    其次，随着高速发展，轨道交通安全运营管控需求发生了变化。一是单线运营转向网络化运营，需要完善网络化安全管控制度。轨道交通网络化格局的形成，使轨道交通安全管理的内涵、外延发生变化，立法需要从单线运营管理的制度设计，转向网络化安全运营管理的整体制度设计，如网络化设备检测认证制度，运营组织统筹协调制度，应急处置联动制度等。二是运营安全风险的管控需要适度向源头延伸，体现预防为主的管理方针。由于建设进程加快，规划、设计、建设前期遗留问题影响运营安全事例逐渐增多；规划、设计由于缺少运营经验、对运营安全现实需求考虑不周的情况也时有发生，需要将安全风险防范关口前移，科学设计运营提前介入制度，将运营安全专篇审核制度、设备设施招标管控制度、试运行时间保障制度、建设转运营的验收评审制度等行之有效的做法以法规的形式加以固化。三是运营环境日趋复杂，需要解决地下空间行政管理缺位的问题。轨道交通环境密闭、空间狭小、每天近千万人次的客流在地下穿行，乞讨卖艺影响秩序的行为，派发广告影响环境的行为，摆摊设点堵塞疏散通道的行为，携带违禁品乘车影响治安安全的行为，甚至违法犯罪行为，均有发生，需要立法规范“地下城市”运转秩序，建立权责清晰的管理体系，如设定禁止行为，厘清行政管理职责，划定行政管理界限等。四是轨道交通涉及群体庞大，需要社会公众的广泛参与。轨道交通安全“人人有责”，只靠政府、企业的力量显然不足，需要社会公众自觉遵守安全规范，自觉约束自身行为，自觉提升安全参与意识，自觉提高安全乘坐观念，培养自救互救能力，主动实施社会监督，积极举报危害行为，打造安全乘车社会文化。需要立法建立公众乘车有序的行为规范，明确乘客参加应急演练的社会义务，完善运营服务社会评价制度等。

    再有就是，北京10年来也打下了坚实的法规和管理实践基础。一是有规章实践基础，前面也讲到了北京市制定了全国第一部轨道交通安全运营的地方政府规章，《办法》经过2次修订，在运营企业主体责任承担、安全检查制度探索等方面积累了有益经验。二是有市政府文件支撑，北京市政府办公厅先后印发《关于进一步加强城市轨道交通控制保护区安全管理工作的指导意见》、《关于在轨道交通建设阶段加强运营安全风险控制的意见》和《进一步加强轨道交通运营安全工作方案的通知》等文件，这些文件中行之有效的各项制度，需要上升到法规的层面予以认定。三是有标准规范实施的探索，北京市交通委员会制定了路网运营、设施养护等10余部地方标准和设备设施验收、试运营综合评审、运营服务评价、突发事件信息发布等40余个规范性文件，将政府规章的顶层制度设计落到了实处，为《条例》未来的实际操作打下坚实基础。四是有法律制度评估找出的问题，政府规章随着时间的推移在立法理念、立法层级、制度设计、措施手段、贯彻实施方面显现出了一定的不足。法律责任不完备，使管理制度难以有效落实；执法主体不明确，使制度落地缺乏有力抓手；管理体制机制不完善，使公众合法权益保障缺乏明晰高效的办法和途径，需要通过法规进一步规范。

    《条例》体现“科学”、“民主”的立法要求

   《条例》的出台充分结合依法治国新要求，创新了立法工作机制，市人大、市委、市政府加强了对立法工作的组织协调，充分发挥了人大代表参与起草法律作用，有效拓宽了市民有序参与立法的途径，完善了公开征求意见机制，充分听取了政府有关单位、轨道有关企业、社会团体、专家学者对《条例》的意见建议，全方位提高立法的科学化、民主化。主要工作有以下几点：

    一是成立专项工作组，统筹指导立法工作。交通委制定专项工作方案，成立了立法领导小组、立法起草小组、立法基础工作小组和11位专家组成的立法专家小组，“四管齐下”开展立法工作。市人大和市政府法制办提前介入，全程参加立项论证和《条例》起草，统筹指导开展立法工作。

    二是加强立法调研，夯实立法基础。交通委从问题和需求入手，多次以专题会议和书面征询等形式，向相关政府部门、轨道交通相关企业和专家学者大范围多层次征集轨道交通立法需求；开展本市和外省市轨道交通实地调研，进行外省市轨道交通相关法规及铁路等相邻专业法规书面调研，梳理提出17个重点难点问题，24个立法核心需求，印刷三册支撑材料，形成了近40万字的基础材料。

    三是拓宽征求意见范围，完善民主立法机制。市人大、市政府和市交通委员会组织召开30余个座谈会，深入社区、深入企业、深入一线、深入站点，直接听取社区居民代表、乘客代表、志愿者代表、文明引导员代表、员工代表意见，走访专家学者，邀请人大、政协代表参与，与相关部门、区县人大、区县政府、相关企业，就重点问题反复研究、多次协调，形成8份专家意见、30余份座谈会记录，归纳整理意见600余条，形成近200万字的立法资料。经过市人大、市政府多次审议，听取市委意见后，表决通过。

    四是严谨法律制度设计，提高科学立法水平。《条例》抓住提高立法质量这个关键，立足于真正解决问题，有针对性的提出对策措施，增强《条例》的实用性，如科学设计运营风险前期防控制度，网络化设备设施的认证制度，运营安全外部环境保障制度以及运营过程的安全管控制度等；《条例》还从立法技术等多方面统筹考虑，把握好了授权规定和详细规定的“度”，比如详细规定运营单位的责任义务，授权式规定安全检查规范标准，人性化规定乘客权利义务，原则性规定桥下空间管理的准则，并辅以配套细化文件和实施指南；《条例》有了好的制度设计，要落实就必须以法律强制力为依托，立法平等设置了各方主体的法律责任，如规范了行政机关，管住了轨道企业，约束了乘客公众，丰富了处罚、强制等管制手段，还探索创新了执法体制机制。

   《条例》结合北京市的实际情况进行制度设计

    一是要考虑首都标准需要适度超前的现实状况进行制度设计，轨道交通标准规范体系基本完备，但总体上存在一定滞后性，在如站台、换乘通道通行能力等方面不能完全满足超大客流的运营需求。北京地铁的路网里程、客运量居于世界前列，北京地铁设计建设不仅应当符合标准规范，还应当遵循适度超前原则，具备高度的前瞻性。

    二是要考虑本市轨道交通企业“三分开”的现行体制进行制度设计，本市轨道交通采用“投融资、建设、运营”三分开的经营管理体制，为轨道交通发展奠定坚实基础，但由于职责分工和价值取向的不同，业务分属不同的政府部门监管，客观存在运营监管部门和运营单位前期参与不足，建设管理单位对网络化运营需求考虑不周等问题，要立法统筹解决。

    三是要针对轨道交通快速发展带来的新问题进行制度设计，针对单线运营转向网络化运营的新形势、运营安全风险的管控适度向源头延伸的新需求、“地下城市”秩序运转行政管理缺位的新问题、轨道交通安全需要社会公众广泛参与的新课题，需要立法一并作出回应。

    《条例》围绕“安全”为核心，规范各方主体的行为，齐心协力保安全

    一是立法以运营安全为切入点，适当延伸至立项、规划、设计、建设等前期阶段，提升运营商在前期对运营安全需求的话语权。重点规范规划、设计不符合运营安全需求、设备设施选型不符合网络化需求、建设转运营验收评审程序不畅等直接影响运营安全的行为。

     二是立法以安全服务为出发点，抓住为乘客提供安全乘车服务这个重点。设备设施上重点规范安全隐患消除、保护区施工作业、出入口联通建设、改扩建工程安全防护等关键行为，为安全服务提供“硬件”方面的保障。服务管理上重点规范从业人员业务素质提升、重点人才提前储备、运营信息准确提供、安全风险动态评价、应急处置迅速有序等关键行为，为安全服务提供“软件”方面的保障。

    三是立法以权利义务体系为支撑点，明确政府部门监督管理职责，产权单位资产保护职责，运营单位运营安全主体职责，乘客安全乘车义务，社会公众安全参义务，供水、供电、通信等单位优先保障义务，大众媒体教育宣传义务，重点规范各方主体依法履行权利义务的行为。

   《条例》落实“以民为本、立法为民”的立法理念

    《条例》确立了各方主体的权利义务，有权利必然有义务，这个是法律公平性的一个体现。但无论是授予权利、赋予义务、还是树立行为准则，无论是规范乘客、规范政府还是规范企业，最终的落脚点都是保障社会公众安全乘车的合法权益，保证乘客人身、财产安全。

   一是全面保障社会公众合法权益，尤其是乘客合法权益。《条例》紧紧围绕影响乘客安全乘车的因素进行制度设计，兼顾普通乘客与特殊群体的乘车要求，以法律保障建设符合实际需求、运营组织有序、设备设施稳定、安全检查有效、应急处置高效、行政处罚适当，切实维护社会公众合法权益。

    二是重点保护企业合法权益，尤其是运营单位合法权益。《条例》本着向公众提供更加安全便捷运营服务的立法理念，授予运营单位与建设单位共同起草协商确定招标文件权、赋予对安全保护区施工作业单位提出审查意见权、给予设备设施安全巡查权、以及确定特定情形下的制止、报告、劝离、拒绝提供服务权，切实维护运营企业合法权益。使运营企业有能力、有可能提高安全运营的环境，本质仍是维护社会公众合法权益。

    三是确定政府职责权限，尤其是明确交通部门的行为准则，《条例》从厘清各方职权、建立责任体系为切入点，明确市及区县人民政府、交通部门、公安机关等各单位职责，明晰交通与城管执法、交通与公安机关职权界限，设定对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的问责，严格要求政府依法履职，以维护社会公众合法权益。

    《条例》的重点制度

    本次立法仍然坚持“以人为本、安全第一”的原则，紧紧围绕“运营安全”这条主线，以问题为导向，以解决实际问题为目的，创新制度设计，实现了运营安全的全过程规范。

    轨道交通是一个半封闭的复杂“小社会”。从地下运营环境看，环境封闭、空间狭小、人员密集、鱼龙混杂，运营安全和公共治安压力巨大；从地上运营环境看，站前广场、桥下空间秩序混乱，保护区内施工作业频繁，出入口与周边建筑衔接不畅等问题突出。轨道交通是城市的地下交通脉络，引领着城市的功能布局，因此，要跳出地铁看地铁，要从服务城市运行，优化城市规划，保障城市安全的角度，来规范地铁的安全运营秩序。

    一是要求轨道交通规划、设计、建设要适度超前，符合运营安全的实际需要，满足首都的高标准要求，打造城市基础设施“百年”工程。二是规定轨道交通规划设计要合理连通周边建筑，提升疏散能力，在便民的同时也有助于带活地铁周边的经济，服务城市的经济发展。三是从安全角度对保护区施工作业进行规范，要求制定安全防护方案，实施施工监测，开展作业后评估等，最大程度降低外在施工对地铁工程的影响，服务城市其他设施如道路、市政管线、房屋等的建设要求。四是构建地上、地下安全秩序规范，进一步强化安检措施，针对乞讨卖艺、“跳地铁”、损害设备设施、乱堆杂物堵塞疏散通道等行为设定禁止性规范，强化“地下城市”安全管理，服务城市安全大局。

    《条例》针对网络化运营管理的需求做了制度设计

   北京地铁已经从线状运营转入网络化运营，运营安全规范需要从每条线路设计向网络化整体设计转换，从“硬件”设备设施的选型，到“软件”安全服务的提供，都需要着眼全网，整体考量，强化 “硬件”、“软件”安全质量。

    一是建立了重点设备设施招标管控制度、网络化运营设备测试认证制度、督促供应商积极履行维修养护义务制度等，从制度设计上强化设备设施的互联互通，确保实现统一提供服务、统一维保的网络化运营需求。

    二是建立了运营企业安全责任承担制度、优化客运组织和调度制度、从业人员的教育培训制度、运营信息提供制度、安全隐患的动态评估制度等，从制度设计上确保运营单位持续提供安全、高质的运营服务。

    三是搭建市级、路网级和企业级三级应急预案体系，建立突发事件监测预警体系，强化应急实战演练，赋予运营企业突发事件处置权，实现应急信息的持续、准确发布，从制度设计上确保紧急状态下的安全服务。

《条例》对安全风险的源头防控做了制度设计    

轨道交通建成什么样，决定了运营安全质量的高低。地铁建设施工非常复杂，一旦建成后，要进行空间扩建、设施改建，更是难上加难，而且资金成本会更高。比如2014年开通的7号线，要与10号线在双井实现换乘，但是由于10号线双井站空间预留不足，无论是施工改造还是客流组织都非常困难。因此，立法中从轨道交通全生命周期角度考虑，着重强化了建设与运营的转段衔接制度，提前防控风险，将安全隐患消灭在投入运营前。

    一是交通主管部门提前介入，在可研和初设阶段对运营安全专篇提出意见，规划发改做出审批时要吸收交通部门意见，以运营监管部门的运营经验弥补立项和初设的不足；二是完善了轨道交通的验收制度，列明12项验收项目，验收通过的要求主管单位出具验收文件。三是进一步完善试运行、试运营和正式运营的转段衔接标准，明确各环节的责任主体、监管主体，确保承接一个高品质的地铁，最大程度的消除 “先天缺陷”。

    《条例》提高乘客安全参与意识和法治意识做了制度设计

一是对乘客提升安全乘车素质提出要求，如要求乘客参加应急演练，遵守禁止性行为规范，主动配合安检等；要求政府、企业和大众传媒要主动开展安全乘车宣传教育，帮助乘客提高安全意识。

二是畅通乘客投诉建议渠道、搭建乘客服务评价平台，建立乘客对运营服务的反馈机制，增强乘客对地铁运营安全参与的积极性和主动性，增强乘客的使命感和责任感。

    三是保障特殊群体的乘车权益，比如行动不便人士可以联系工作人员获得帮助，导盲犬可以进入地铁等，体现地铁服务的人文关怀。四是统筹考虑了道德和法律的关系，增强法律的道德底蕴，弘扬公序良俗，如将禁止饮食等不文明行为，列入《乘客守则》引导、指引广大乘客自觉遵守。

    如何保障《条例》的落实

    一是《条例》首先明确了政府、轨道企业和社会公众的职责、责任，划清了各主体之间的权责界限，做到了职责清晰，权责明确。

    二是《条例》授予企业劝阻、制止、拒绝提供运营服务等“柔性”手段；设定责令改正的行政命令手段；综合运用警告、罚款、没收等行政处罚手段；设定查封、扣押、代履行等行政强制手段，“四管”齐下，构筑了法律实施的“高压线”。

    三是配套出台《条例》的细化文件，将法律制度具体化，增强制度的可操作性；撰写《条例》实施指南，逐条剖析条文的制定背景、制定依据、内涵释义，使普通市民都能知晓《条例》规定的是什么。

    四是制定《条例》贯彻实施工作方案，从《条例》的宣传培训、到重要法律制度的推进落实、到实施1年后的法规评估，列出了19项工作，一一明确工作任务、责任单位、时间要求，确保《条例》实施到位。

    建立一个完善的轨道交通运输管理体制，加快轨道交通安全运营法治建设的步伐

    目前，北京市轨道交通运输管理职责分散在多个部门，产生了诸多问题：一是管理体制分散。由于未设立专门的轨道交通运输管理机构，轨道交通运输管理职责分散在路政局、运输管理局、市轨道交通指挥中心等多个部门，各部门间的职责交叉与行业管理中的职责缺位并存。二是管理职责错位。轨道交通指挥中心作为承担交通线网运营协调、运营信息汇总和统计分析等技术性职责的事业单位，实际工作中却承担着部分行政管理职责，如轨道交通运营安全千分制考核。三是执法主体缺位。对影响轨道交通运营安全、破坏设备设施的违法行为，对轨道交通运营单位不落实安全责任的违法行为，存在执法主体缺位的问题。

为了适应《条例》颁布实施的需要，北京市交通委员会正在按照“问题导向、顶层设计、务求实效”的原则，依托市轨道交通运营安全领导小组的领导体系和现行轨道交通运输管理机构，对轨道交通管理体制改革进行顶层设计，力求进一步理顺轨道交通运输管理的层级条块关系，减少部门职责交叉，明确职责定位，推进“三个整合”，即职责整合、机构整合、人员整合，完善“两项机制”，即统筹协调机制、“双重”管理机制，实现“两个统一”，即指挥管理统一、人员力量统一，建立一个完善的轨道交通运输管理体制，加快轨道交通安全运营法治建设的步伐。

（本文根据北京市交通委副主任刘缙接受交通运输部网站在线访谈内容整理）