2013年12月12日，广东省人民政府正式印发了《广东省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》（下称《实施意见》）。该《实施意见》是省政府对城市优先发展公共交通的重大决策，共设置了4项主要任务，19项具体任务。重点明确了省级相关部门的职责分工，强化了城市人民政府的主体责任，并从资金、用地、路权、财税扶持、基础设施等长期制约我省城市公共交通发展的重点、难点问题着手，提出了具有针对性和可操作性的对策。下面对《实施意见》进行详细解读。
    一、《实施意见》出台的背景和必要性

城市公共交通是重要的基础设施和公益性事业，与人民群众生产生活息息相关，是重大的民生和社会问题。近年来，随着我省经济社会的快速发展，我省城市公共交通取得了长足发展，在促进我省经济发展、方便市民出行、提升城市综合服务能力发挥着越来越重要的作用。虽然我省城市公共交通得到了较快发展，但我省优先发展战略尚未得到深入实施，城市公共交通总体发展水平仍比较滞后，省级层面也缺乏全面、系统的政策文件予以指导，部分城市政府推动城市公共交通发展的主导作用不突出，多部门统筹发展机制未完全确立，资金、土地、路权等关键要素得不到保障，企业经营困难，行业可持续发展能力不足，停车难、乘车挤、行车慢等现象仍比较突出，城市公共交通服务水平距离经济社会发展和人民群众出行的要求仍有较大差距，这些问题已严重影响了我省城市公共交通的健康发展。

从国家的层面看。党中央、国务院是高度重视城市公共交通发展的，胡锦涛总书记在2009年10月和2011年2月先后考察北京交通工作和河北省保定客运中心站时指出：要解决城市交通问题，必须充分发挥公共交通的重要作用，为广大群众提供快捷、安全、方便、舒适的公共交通服务，使广大群众愿意乘公交、更多乘公交。2013年2月，习近平总书记视察北京地铁时指出：发展公共交通是现代城市发展的方向,也是治理雾霾的一项重要举措。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确：实施公共交通优先发展战略，大力发展城市公共交通系统，并提出将“城市建成区公共交通全覆盖”纳入国家基本公共服务体系，首次将公共交通优先发展上升为国家战略。2012年，交通运输部在深圳市隆重召开全国城市公共交通工作会议，同时，国务院常务会对城市公共交通进行专题研究并出台了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）（下称《指导意见》），为全国公共交通优先发展指明了方向。

从我省的层面看。我省历来也十分重视并努力推动公共交通发展，省委、省政府主要领导多次就城市公共交通作出重要批示并亲自体验公共交通。2012年10月，朱小丹省长会见交通运输部部长杨传堂时表示：广东将加大轨道交通、城市公交建设力度，大力发展低碳交通，加强交通基础设施建设。近年来，各级人大代表、政协委员在两会期间热议城市公共交通，其中2011年省政协经济委员会提出的《优先发展城市公共交通的建议》更是被列为重点督办提案。目前，优先发展城市公共交通已明确列为我省“十二五”发展规划纲要的一项重要任务，当前及今后一段时期，我省正处于加快转型升级，建设幸福广东的关键时期，我省经济社会快速发展，城镇化、机动化将进一步加快，城乡、区域一体化进程将迅速推进，城市公共交通的需求日益旺盛，城市公共交通发展面临前所未有的机遇和挑战。

为贯彻落实国务院的《指导意见》和全国城市公共交通会议精神，加快转变城市交通发展方式，全面实施城市优先发展公共交通战略，促进城市公共交通与公众出行、城市发展以级生态环境的和谐统一，我省出台了《实施意见》。

二、《实施意见》出台的过程

该《实施意见》由省交通运输厅负责起草。省交通运输厅多次组织召开《实施意见》起草工作专项会议，并成立了由省交通运输厅领导牵头、业务骨干为成员的起草工作小组。自2010年5月开始在我省范围开展城市优先发展公共交通政策调研，并广泛吸收借鉴国内外城市优先发展公共交通的典型做法和先进经验。省政协经济委员会领导高度重视，多次组织省政协委员赴广州、东莞、惠州等地调研城市公共交通发展，积极为起草《实施意见》建言献策。省交通运输厅曾兆庚厅长、刘晓华副厅长亲自带队调研我省城市公共交通发展，多次批示全力做好《实施意见》的起草工作。起草工作小组通过广泛深入调研，掌握了行业发展的大量第一手基础资料，基本摸清我省城市公共交通行业发展现状及存在的主要问题，2011年10月，完成了《实施意见（征求意见稿）》，并广泛征求省直有关部门、各地行业主管部门、协会、企业的意见，经反复修改完善，于2012年6月形成了《实施意见（修改稿）》。2012年12月，国务院出台了《指导意见》，省交通运输厅认真学习领会国务院《指导意见》精神，多次组织行业专家学者和地方业务骨干深入研究，进行了针对性的调整，形成了《实施意见》（第二次征求意见稿），经再次征询各地方人民政府和省直相关部门意见，于2013年5月底形成了《实施意见（送审稿）》。最终，经省政府常务会议审议通过，于2013年12月12日由省政府印发。

三、《实施意见》的亮点

（一）注重规划引导的作用。

《实施意见》从强化规划、示范项目以及先进经验、理念推广等方面，引领我省城市公共交通行业的科学发展。

在强化规划引领方面。根据国务院《指导意见》“倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，科学制订城市综合交通规划和公共交通规划”等要求，为切实履行省级层面指导城市客运职责，明确我省公共交通发展目标和任务，科学引导城市优先发展公共交通，《实施意见》明确由省交通运输厅会同有关部门组织编制我省城市公共交通发展规划，指导和推动全省城市公共交通优先发展。目前，从国内来看，交通运输部已出台了《城市公共交通“十二五”发展规划纲要》，这是在国家层面上的引导。部分地市也已出台了各自的城市公共交通规划。但在省一级的层面制定规划是从未有过的，《实施意见》提出在编制全省城市公共交通发展规划可以说是开了国内省级城市公共交通规划的先河。同时，强调了各地编制和完善相关规划的任务和时限要求，并重点确立了规划的地位。《实施意见》提出，城市人民政府要在2015年底前完成城市综合交通规划和城市公共交通专项规划的编制或修编工作，同时，要求城市公共交通专项规划要纳入城市总体规划，并与城市综合交通规划、土地利用总体规划等相衔接。

在强化示范引领方面。近年来，交通运输部开展了国家“公交都市”的示范建设，探索了一批发展城市公共交通的先进经验，也较好地推进了示范城市公共交通的发展。目前，我省城市公共交通发展不平衡，区域差异大现象突出，为探索适宜我省大、中、小和特色城镇等不同类型城市公共交通发展经验，因地制宜的推动我省公共交通发展，《实施意见》创新思维，提出了分区域、分层次的开展省级公共交通示范城市和城乡公交一体化示范项目建设。《实施意见》提出，要支持国家“公交都市”示范工程建设，分区域、分层次开展省级公共交通示范城市和城乡公交一体化示范项目建设，总结和推广先进经验，指导全省公共交通发展。同时，提出城市人民政府要积极试点，探索建立与当地城市发展、经济社会发展和群众出行相适应的城市公共交通主导方式和发展模式。

在出行需求引导方面。《实施意见》广泛借鉴国内外城市优先发展公共交通先进理念，认真总结我省各地公共交通发展经验，从加强城市交通需求管理，合理引导出行，加快行业管理体制创新和市场体制改革等方面，引导和推动公共交通科学发展。《实施意见》提出，“要加强舆论宣传，倡导低碳交通、绿色出行理念，综合运用法律、经济、行政等手段，合理引导城市交通需求。”《实施意见》还对特大城市的出行需求提出了意见，“特大城市要尝试实施不同区域、不同时段、不同类型停车场差异化收费和建设驻车换乘系统等需求管理措施，加强停车设施规划建设及管理，引导公众更多选择公共交通出行。”在发展目标方面，《实施意见》提出，“到2020年，全省特大城市和大城市公共交通占机动化出行比例力争达到60%以上。”
   （二）注重完善城市公共交通设施网络。

在加快基础设施建设方面。国办发〔2005〕46 号档规定“城市人民政府要将公共交通场站作为新建居住社区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用”、“未按规定配套建设公共交通场站等公共交通设施的建设项目一律不予审批、验收”等；国务院《指导意见》明确“落实城市建设项目交通影响评价制度，并作为项目实施的前置性条件”，“严格落实公共交通配建标准，实现同步设计、同步建设、同步验收”。目前，我省城市公共汽车进场率不到40％，现有公交场站大都临时租用、借用，车辆占道停车、露宿街头现象十分突出，此外，公交场站配套建设制度不完善，落实不到位也进一步加剧了场站建设的滞后性，城市公共交通场站的匮乏已严重制约了城市公共交通的正常运营和健康发展。《实施意见》明确提出，“城市人民政府要加快制订城市建设项目公共交通场站设施配建管理政策，组织开展交通影响评价，作为新建、改建和扩建的居住社区、商务区、大型公共活动场所、大型交通枢纽等项目实施的前置性条件，并督促建设单位严格落实公共交通场站设施配建标准，实现同步设计、同步建设、同步验收投入使用。”在发展目标方面，《实施意见》提出，“到2020年基本实现特大城市和大城市中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到16标台以上。”

在构建一体化公共交通体系方面。《实施意见》通过完善政策，加强引导等方式，积极构建城乡和区域一体化的公共交通网络。《实施意见》提出要“加快制订全省城乡公共交通一体化发展政策，大力发展短途公交化客运和跨市公交。”同时，《实施意见》提出要“重点加快环珠江口湾区都市圈和汕潮揭同城化公共交通系统建设，积极构建城乡和区域一体化的公共交通体系。”明确由省交通运输厅会同有关部门完成环珠江口湾区都市圈和汕潮揭同城化公共交通体系规划编制工作，指导和推进区域公共交通互联互通。《实施意见》对加强各城市内外交通便利衔接方面也提出了意见，要求“城市人民政府要同步规划建设机场、火车站、轨道交通站、道路客运场站、城市水上客运码头等场所的配套公共交通设施，加快轨道交通站、公交首末站等周边配套停车设施建设，实现城市内外交通便利衔接。”
    在发展多层次公共交通服务方面。《实施意见》提出要“不断优化城市公共交通线网结构，积极构建快线、干线、支线三层次服务网络，鼓励发展快速公交、直达公交、大站快车、观光巴士等特色公共交通服务模式，满足不同层次、差别化的出行需求。”同时，《实施意见》在解决公众出行“最后一公里”需求方面，提出要“大力发展社区公交、支线小公交，构筑微循环公交系统，增强公交服务社区的能力，完善步行和自行车等慢行交通系统”

在落实城市公共交通路权优先方面。目前，国家和省级层面尚未出台关于路权优先的政策或标准，多数城市由于缺乏科学指导和政策依据，对实施公共交通路权优先重视程度不够，思路不明确，路权优先难以得到有效落实和保障。我省公交专用道也基本处于起步阶段，仅广州、深圳等极少数城市小规模建设，已有公交专用道或优先车道监管不严等现象也十分突出，造成城市公共交通因“行车慢”而饱受诟病，由此衍生出了乘车时间长、车辆周转率不高等服务质量问题。国务院《指导意见》明确提出：推动配套制订和完善地方性法规，为城市公共交通的资金投入、土地开发、路权优先等扶持政策提供法律保障。2012年公安部等四部委联合发布的《关于深入实施城市道路交通管理畅通工程的指导意见》也提出：加快公共交通专用车道和公共交通信号优先系统的建设，不断提高公共交通专用车道里程，扩大公共交通优先信号应用范围。《实施意见》明确由省公安厅加快制订我省城市公共交通路权优先的指导意见，以提高公共交通车辆营运速度和道路资源利用效率。同时，《实施意见》提出，“城市中心区新建、改建道路要研究设置公共交通专用道或优先车道。科学设置和优化城市公共交通优先信号，加强对公共交通专用道、优先车道和优先信号的监控和管理，取消拥堵区域和路段占道停车，加大交通违法执法力度。”切实地保障城市公共交通路权优先落到实处。

在发展绿色交通方面。国家和我省已出台了相关政策，国务院于2012年和2013年分别出台了《节能与新能源汽车产业发展规划》、《大气污染防治行动计划》。交通运输部于2013年出台了《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》。广东省于2013年出台了《广东省新能源汽车产业发展规划（2013—2020年）》。对发展绿色交通方面提出了相关的政策措施。《实施意见》在贯彻国家有关发展绿色交通的政策和与我省推进我省新能源汽车产业政策的衔接方面提出了相关意见。提出要“大力发展低碳、高效、大容量的城市公共交通系统，加快新技术、新能源、新装备的推广应用。”同时，鼓励城市人民政府要采取措施提前报废老旧公共汽电车和“黄标车”。在实施广东省新能源汽车推广应用示范工程方面，《实施意见》要求各市新增和更新的公交车辆要优先使用节能与新能源汽车，其中珠三角地区必须全部采用新能源汽车。在推进公交车电动化方面，《实施意见》提出要“深入推进珠三角地区公交电动化试点，加快纯电动公交车配套基础设施建设，特别是在规划、用地等环节对充电基础设施建设给予大力支持，积极探索不同充电技术路线和新型商业模式，推动纯电动公交车在珠三角地区公共交通领域的规模化、商业化运营。”

（三）注重加强城市公共交通运营管理。

在推进智能交通发展方面。《实施意见》提出要“重点建设公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统、应急处置系统和出租汽车综合服务管理信息系统”。同时提出要加快“岭南通”和其他交通智能卡的互联互通，在城市公共交通、道路客运、城际轨道交通等领域推广应用，实现全省及港澳地区交通出行链的全覆盖。

在公交票价体系方面。公共交通票价是企业发展的关键，《实施意见》对完善价格形成机制，落实特殊人群乘车优惠，建立差别化的票价体系进行了明确；《实施意见》提出要“根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的价格体系，增加公共交通吸引力”。对于规范城市公交定价机制具有重要指导作用。

在企业管理方面。《实施意见》提出“要引导城市公共交通企业建立现代企业制度。建立城市公共交通企业综合评价体系，完善服务质量考核和奖惩机制并及时将结果向社会公布。”在提升从业人员综合素质和服务水平方面，《实施意见》提出要“建立健全公共交通从业人员资格管理、岗前培训、继续教育和诚信制度”，但就目前而言，国家层面尚未出台这方面的相关强制性政策措施，建立从业人员资格制度的工作较难推进。针对公交职工待遇低下，职工队伍不稳定这一突出问题，《实施意见》提出要“指导企业建立和完善职工权益保障制度和工资收入正常增长机制。”

在安全发展方面。《实施意见》提出，“城市人民政府要切实履行城市公共交通安全监管责任，建立健全安全生产标准体系和管理制度。”同时，要求加快制订全省城市轨道交通运营安全管理办法，严格实行城市轨道交通线路试运营评审制度，完善第三方评估制度，强化城市轨道交通风险评估与防控。

在改革创新发展方面。《实施意见》要求“创新公共交通管理，探索和推行政府购买公共交通服务、特许经营等发展模式，引导企业兼并重组，提高市场集中度和资源集约化水平”。

（四）注重保障优先

在完善政策法规和标准体系保障方面。《实施意见》提出要“积极推动《广东省城市公共交通条例》立法工作，抓紧制订配套规章”。同时，指出城市人民政府作为发展城市公共交通的责任主体，要加快城市公共交通战略研究，制订和完善城市优先发展公共交通的政策。

在加大资金投入保障方面。城市公共交通是公益性行业，离不开政府资金支持，国务院《指导意见》等明确要求“城市人民政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系”，但目前我省除广州、深圳、珠海、佛山、中山、江门等经济发展水平较高的城市外，多数地市未将公共交通纳入公共财政一般预算，也未设立城市公共交通发展专项资金，补贴资金仍停留在“一事一议”阶段，缺乏稳定的资金来源，部分地市对城市公共交通政策性亏损甚至实行零补贴。长期的低票价运行、大量的公益性服务、日益提升的生产生活成本带来的资金问题，已成为城市公共交通可持续发展面临的最关键、最迫切的问题之一。《实施意见》提出“城市人民政府要积极制订投资政策设立城市公共交通发展专项资金，并拓宽资金来源，逐步增加投入，确保资金规模与城市客运总量和公共交通发展水平相适应。”

近年来，我省在城市公共交通领域积极推广电动汽车，截至2012年底，我省已投入5769天然气车辆、3583辆纯电动、混合动力和无轨电车，26305双燃料出租车、800辆纯电动出租车，并呈快速增长态势，广州、深圳、佛山、珠海等地已规划建设地铁、现代有轨电车等大运量、快速公交系统，上述城市公共交通系统为缓解我省能源和环境压力发挥了积极作用。目前，国家对成品油价格改革实施专项补贴，但承担社会公益性出行服务的新能源汽车却未享受用气、用电价格优惠，经营压力较大。《实施意见》明确提出“对城市轨道交通运营企业实施电价优惠，制订完善新能源公交车辆用电、用气价格优惠政策，加大新能源汽车购置和运营补贴力度。”同时，《实施意见》还明确提出“要认真落实城市公共交通企业购置公共汽电车免征车辆购置税、减免车船税、免征公交站场城镇土地使用税等扶持政策”

在融资扶持方面。长期以来，城市化进程的加快与对公共交通的更高要求之间的矛盾日益突出，其焦点指向公交发展的资金瓶颈问题，资金问题不解决，城市公交必然不能稳步发展。《实施意见》提出要“加大城市公共交通企业融资授信支持力度，支持企业利用优质存量资产进行融资，拓宽融资渠道，降低融资成本和风险。”

在规范补贴补偿方面。《实施意见》提出要“加快建立适用于城市公共交通企业的财务会计和成本费用”，“对企业因执行低票价、刷卡打折、减免票政策和完成政府指令性任务等形成的政策性亏损给予全额补偿；对企业技术改造、节能环保、经营冷僻线路等方面增加的投入给予适当补贴。”同时要求“补贴补偿资金至少每季度发放一次”，确保企业流动资金的正常运转。

在落实用地保障方面。城市公共交通基础设施建设用地属公益性用地，应优先保障，但受城市用地紧张的大环境影响，我省普遍存在城市公共交通设施用地落实难，规划项目无法落地或已有规划用地被调整、挤占等现象。为保障正常运营，城市公共交通企业多租赁场地运营服务，增加了企业的经营压力，同时，受租赁场地使用权不确定因素影响，造成企业难以投入资金进行改善环境，提供优质服务。目前，部分兄弟省份和城市已积极进行有益探索，如福建省明确规定对场站租赁等而增加的成本予以适当补贴；深圳市对未按规划提供用地保障的，由财政给予专项补贴。国务院《指导意见》明确提出“要优先安排城市公共交通建设用地，纳入城市控制性详细规划，并明确空间布局和地块的建设用地性质、建设使用强度等控制性指标。因客观原因未按照城市控制性详细规划满足建设用地需求，企业租赁场地经营的，财政要给予专项补贴；建设用地被改变用途的，由政府收回并重新用于公共交通基础设施建设”。

同时，由于公共交通场站设施缺乏盈利性，社会资金投资建设的吸引力不足，已有场站设施运营和维护费用缺乏，公交场站设施建设滞后，服务水平低下。国务院《指导意见》明确提出：对新建公共交通设施用地按照市场化原则实施土地综合开发，并将收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损，该规定对缓解城市公共交通场站设施建设和运营资金不足，促进行业可持续发展具有重要意义。但我省多数地市不具有立法权，目前国家层面对土地综合开发也缺乏政策指导，且土地问题敏感性强、社会关注度高，若未建立相应的政策和法律保障，执行过程中易出现政策落实不到位、不规范等问题，甚至可能滋生一系列社会问题。国务院《指导意见》明确提出：地方人民政府推动配套制订和完善地方性法规，为城市公共交通的资金投入、土地开发、路权优先等扶持政策提供法律保障。为加强省级层面指导，促进我省公共交通设施用地综合开发科学、规范发展，《实施意见》提出要“制订实施全省城市公共交通设施用地综合开发政策。城市公共交通用地综合开发的收益专项用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损”，并明确由省国土资源厅会同有关部门加快制订我省城市公共交通设施用地综合开发政策。

在公交发展考核方面。近年来，我省城市公共交通一直被列入省委、省政府关于各地落实科学发展观、基本公共服务均等化、幸福广东等考核指标体系，在近期，省委、省政府规范设置和优化指标考核中，也予以保留。国务院《指导意见》明确提出：加快建立健全城市公共交通发展绩效评价制度，国务院有关部门研究制订评价办法，定期对全国重点城市公共交通发展水平进行绩效评价。为做好与国家和省委省政府考核工作的衔接，切实发挥考核对公共交通发展的激励引导作用，《实施意见》提出要“加快建立完善全省城市公共交通发展绩效评价机制，相关考核指标纳入落实科学发展观指标体系考核评价项目中一并考核。省城市优先发展公共交通联席会议每年度对各地城市公共交通发展情况进行综合考评，考评结果与中央和省级公共交通补助资金挂钩，并定期向社会公布”，并明确由省交通运输厅建立全省城市公共交通发展绩效评价机制，制订考核评价指标体系。

总之，《实施意见》作为我省专门针对城市优先发展公共交通的第一份政策文件，具体明确了城市优先发展公共交通的总体要求、发展目标和主要任务，涉及面广、针对性强，有利于全面实施优先发展战略，有效解决行业当前面临的突出问题，对推动我省城市公共交通的持续、快速、健康发展具有重大意义。