各县（区）人民政府，市直各委、办、局，各人民团体：

    为贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），进一步推进城市公共交通优先发展，充分发挥公共交通对改善我市交通状况、促进经济社会协调和可持续发展的作用，结合我市实际，提出如下意见。

一、总体要求

（一）重要意义

    城市公共交通是城市的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。随着经济社会和城市建设的快速发展，道路交通拥堵、群众出行不便、交通环境污染等问题日益突出，影响人民群众生产生活和现代化城市建设。城市优先发展公共交通，是践行执政为民理念、保障人民群众基本出行的迫切需要，是加快转变经济发展方式、推进文明建设的迫切需要，是保障城市正常运转、提升城市综合竞争力的迫切需要。必须提高认识，确立城市公共交通的社会公益性地位，确立城市公共交通在城市可持续发展中的重要战略地位和优先地位。

（二）指导思想

    高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快转变城市交通发展方式，突出城市公共交通的公益属性，把公共交通发展放在城市交通发展的首要位置，进一步实施城市公共交通优先发展战略，在设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持等方面对城市公共交通给予优先保障，形成城市公共交通科学发展、优先发展新局面。

（三）基本原则

    一是安全方便。把改善城市公共交通条件、方便群众日常出行作为首要原则，推动道路交通网络化建设，增强供给能力，优化换乘条件，提高服务品质，确保群众出行安全可靠、经济适用、便捷高效。

    二是规划先行。突出公共交通在城市总体规划中的地位和作用。按照科学合理、适度超前的原则编制城市公共交通规划，加强与其他交通方式的衔接，提高一体化水平。统筹基础设施建设与运营组织管理，引导城市空间布局的优化调整。

    三是依法管理。要依据国家和地方优先发展城市公共交通的方针政策，把城市公共交通规划布局、设施建设、技术装备、运营服务等纳入法制化轨道，实现依法依规管理。

    四是科学发展。按照资源节约和环境保护的要求，以节能减排为重点，大力发展低碳、高效、大容量的城市公共交通系统，加快新技术、新能源、新装备的推广应用，倡导绿色出行，推动城市公共交通健康快速和可持续发展。

    五是因地制宜。根据城市功能定位、发展条件和交通需求等特点，科学确定公共交通发展目标和发展模式。明确城市公共交通的主导方式，选择合理的建设实施方案，建立适宜的运行管理机制，配套相应的政策保障措施。

（四）发展目标

    城市公共交通优先发展的总体目标是：到2020年，基本确立城市公共交通在城市交通中的主体地位，形成以常规公交为主体，适时发展现代有轨电车系统，出租车、自行车等其他公共客运交通方式为补充，干支协调、结构合理、高效快捷的城市公共交通系统。安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务系统基本形成，较好满足公众基本出行需求。具体体现在：

    --公共交通引领城市发展能力显著提升。城市总体规划、控制性详细规划、综合交通规划与城市公共交通规划的衔接更加顺畅，规划落实更加到位。城市公共交通引领城市发展和缓解城市交通拥堵的作用显著增强，以公共交通走廊作为发展主轴、以主要客运枢纽作为发展节点的城市交通发展格局初步形成。

    --公共交通服务质量显著提升。公共交通服务覆盖范围不断扩大，线网结构不断优化，公交换乘更加方便；车辆装备技术水平显著提高，乘车环境更加舒适；科技支撑作用显著增强，智能公共交通系统初步建成，运营调度、公众出行信息服务和安全应急管理更加高效；公共交通吸引力明显增强，公共交通出行分担率明显提升，城乡公共交通一体化水平全面提高。到2015年，基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，城市公共交通车辆进场率达到50%以上，准点率达到90%以上，万人公共交通车辆拥有量达到12标台以上，车辆总数达到480辆，基础设施和运力装备落后的状况得到有效缓解。到2020年，实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，万人公共交通车辆拥有量达到16标台以上，车辆总数达到640辆以上，枢纽场站建设全部到位，城市公共汽（电）车进场率达到70%以上，公共交通占机动化出行比例达到60%左右。

    --公共交通可持续发展能力显著提升。公共交通法规政策和标准规范体系基本建立，优先发展理念深入人心，优先保障政策全面落实，可持续发展机制比较完善，城市交通综合管理稳步推进，社会监督更加到位。公共交通现代企业制度基本建立，行业队伍更加稳定。

二、主要任务

（五）提升政策法规保障

    --强化政策保障。认真贯彻落实国务院[2012]64号文件精神，对城市公共交通的持续发展机制、发展规划、设施建设、路权分配、车辆配备、补贴补偿、财税扶持、智能信息化建设、新能源应用等进行优先安排。

    --加快立法进度。制定出台《拉萨市公交条例》和《拉萨市出租汽车管理办法》，健全规范体系，建立协调机制，明确部门分工，确保工作实效，利用法律法规规范城市公共交通市场，使我市城市公共交通工作早日步入法制化、规范化轨道。

（六）提升规划调控能力

    --加强规划编制。推进城市综合交通规划和城市公共交通规划编制工作，结合城市经济社会发展要求和居民出行需要，合理规划建设以公共汽（电）车为主体的地面公共交通系统，优化线网结构、场站布局、换乘枢纽和重要交通节点设置，落实各种公共交通方式的功能分工，加强与步行、自行车等出行方式的协调，完善保障措施。

    --强化规划调控。倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，加强与有关部门协调，在编制和调整城市总体规划、土地利用总体规划、城市控制性详细规划时，应充分考虑城市公共交通发展和公众出行需要，统筹城市空间布局、功能分区、土地利用和交通需求，科学谋划公共交通发展与城市功能布局，提升公共交通引领城市发展能力。

    --推进规划落实。在市人民政府领导下，建立交通运输、发展改革、公安、财政、国土、规划、住建等部门共同参与的公共交通协调机制，明确职责分工，认真组织实施城市公共交通规划。制定城市公共交通规划年度实施计划，确保规划执行到位。

（七）提升公交基础设施服务能力

    --完善公交基础设施服务网络。推动将城市公共交通枢纽场站（含换乘枢纽、调度中心、停车场、保养场、首末站、停靠站、候车亭等）以及配套服务设施（含步行道、自行车道、公共停车场等）建设，纳入城市建设规划同步实施。主干道建设封闭式停靠站，全部实现站点500米覆盖；次干道无临时站点，基本实现站点500米覆盖。对急需建设的公交枢纽站2处、公交总站6处、公交首末站10处、公交综合停保场3处，2013年进行规划建设，2015年前交付使用。公交枢纽场站建设根据公共交通车辆数、服务半径及功能需求等方面及时合理进行规划安排，方便运营调度和公众乘车，提高公共汽（电）车进场率。

    --完善公交基础设施投资政策。坚持以地方政府为主的原则，加大对公交基础设施的投资力度。对纳入城市公共交通规划范围内的基础设施，交通运输主管部门应列入投资建设计划。

    --加强公交基础设施运营管理。健全管理制度，加大监管力度，维护运营秩序，保障运营安全。加强对公共交通枢纽场站及其配套设施的日常养护管理，保持公共交通枢纽场站规划、建设、养护、管理及使用权的统一稳定，保障正常运营。加强对公交基础设施运营管理人员的职业培训,提升管理效能和服务能力。

（八）提升公共交通服务品质

    --扩大公共交通服务范围。根据居民出行需求特点，适时调整和优化城市公共交通线网结构，提高线网密度和站点覆盖率，方便乘客出行。积极推动城市公共交通线路向城市周边延伸，努力扩大城市公共交通服务广度，增加服务深度。适应公众多样化的出行需求，积极提供社区接驳车等多品种、多层次的特色公共交通服务。统筹规划城乡客运服务网络和设施建设，促进城乡客运资源共享，不断提高城乡公共交通一体化水平。

    --提高换乘便利性。加强城市公共交通与出租汽车等其他交通方式的衔接，推进与城市综合客运枢纽相配套的城市公共交通场站和换乘设施建设，提高换乘效率。推进驻车换乘系统建设，在综合客运枢纽主要换乘站周边，配套建设小汽车、自行车停车设施，方便换乘，并实行优惠的停车收费价格，鼓励公众选择城市公共交通出行。加强公共交通不同线路间的衔接，完善公交站台换乘条件和换乘票价优惠政策，提高换乘比例。

    --提高出行快捷性。结合城市特点，适时推动城市轨道交通发展。积极推进城市公共交通优先车道和优先信号系统建设，科学设置公交优先车道、专用车道，“十二五”期间建设100公里公交专用道，优先信号36套。有条件的道路交叉口，公交车辆可不受禁左、禁直等交通管制措施限制，逐步形成城市公共交通优先通行网络，提高公交车辆运营速度和准点率。

    --提高乘坐舒适性。完善城市公共交通车辆技术标准和规范，提高车辆安全防护技术水平和乘坐舒适性。按照“十二五”期间、“十三五”期间万人拥有公交车配置12标台、16标台的规范标准，增加安全性能高、乘坐舒适的城市公共交通运力配置，推广应用大容量、低地板公交车辆和空调车。完善公交车辆技术准入和维修检测制度，保障城市公交车辆技术状况良好。加快车辆更新改造和升级步伐，加快淘汰安全性能差、排放标准低的老旧车辆。积极推进混合动力、纯电动、天然气等新能源和清洁燃料车辆在公共交通行业的示范和应用，完善支持政策和配套设施，使清洁燃料、新能源等车辆应用比例达到90%以上。推广应用无障碍化城市公共交通车辆，完善无障碍设施，方便残疾人乘用。

（九）提升公共交通安全保障能力

    --落实企业安全生产主体责任。城市公共交通企业应加强安全生产管理，健全安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，完善安全生产责任制，落实车辆、人员、场站、安全应急等方面的安全生产管理制度和标准规范，加大安全经费投入，定期开展安全检查和隐患排查整治，全面落实企业安全生产主体责任。

    --加强应急管理。制定完善应对自然灾害、运营事故和公共卫生等突发事件的城市公共交通应急预案，并定期演练。城市公共交通应急预案应涵盖基础设施监控、车辆运行监测、突发事件预警、应急处置程序和措施等。加强对车辆、站台、换乘通道等重点区域的客流监测、运行状态评估、安全预警及信息服务。

    --加强安全监管。在市人民政府领导下，建立有关部门“各司其职、各负其责、齐抓共管”的安全监管机制。完善城市公共交通枢纽场站、车辆等方面的安全标准和安全管理制度。落实监管责任，加大安全投入，定期组织安全检查和隐患排查。

    --增强公众安全意识。开展社会公众公共交通安全应急知识宣传教育活动，制定乘客安全乘车行为规范和公共交通突发事件应急知识手册，组织开展公共交通安全应急知识竞赛、公共交通突发事件应急演练等活动，提高社会公众公共交通安全意识和安全防范能力。

（十）提升公共交通智能化水平

    --加快信息技术应用。按照智能化、综合化、人性化的要求，加快推进信息技术在公交车、出租汽车等交通车辆的应用，重点建设智慧交通综合监控管理系统的公众出行信息服务系统、车辆运营调度系统、安全监控系统和应急处置系统，提供实时报警、录像和图像传输等功能，实现与公安政法监控系统的信息共享和资源整合，努力向公众提供全方位、跨市域的综合交通“一站式”信息服务，提高管理服务效率。到2015年，基本建成公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统；到2020年，全面建成公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。

    --完善移动支付体系建设。推广普及城市公共交通“一卡通”，完善技术标准，加快建设城市公共交通“一卡通”互联互通平台，推进城市公共交通“一卡通”跨市域、跨省域互联互通工作。到2020年，基本实现跨市域、跨省域的公共交通“一卡通”互联互通。

（十一）提升公交企业发展活力

    --落实财税支持政策。推动城市公共交通发展资金纳入市公共财政体系，并逐步提高城市公共交通投入资金占地方公共财政收入的比例。城市公共交通发展资金重点用于增加大容量公共交通系统、综合客运枢纽、公共交通场站建设以及车辆设备购置和更新的投入。根据《国家税务总局交通运输部关于城市公交企业购置公共汽（电）车辆免征车辆购置税有关问题的通知》（国税发〔2012〕61号）要求，免征城市公共交通企业新购置公共汽（电）车的车辆购置税；根据《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》（财建〔2009〕1008号）要求，及时足额发放城市公共交通行业成品油价格补助资金；根据《财政部国家税务总局关于对城市公交站场道路客运站场免征城镇土地使用税的通知》（财税〔2013〕20号）要求，免征城市公共交通场站城镇土地使用税。根据《中华人民共和国车船税法》规定，免征城市公共交通车辆车船税的实施政策。

    --落实公共交通用地综合开发政策。推进城市公共交通设施用地综合开发，对新建城市公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发；对现有城市公共交通设施用地，在保障城市公共交通需求的前提下，支持原土地使用者通过依法申请调整土地利用规划，提高容积率，进行立体开发。城市公共交通用地综合开发的收益应专项用于城市公共交通基础设施建设和弥补城市公共交通企业运营亏损。

    --规范公共交通管理。城市公交、出租汽车企业应完善现代企业管理制度，规范法人治理结构。推进城市公共交通行业改革，特别是出租汽车行业改革，通过明确发展方向、完善政策法规、规范经营权管理、整顿运营秩序、优化经营模式、调整运力结构、理顺管理体制、改善监管方式，形成定位合理、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的出租汽车行业发展格局，鼓励出租汽车实现规模化和集约化经营，清理目前出租汽车行业突出存在的挂靠经营模式，建立激励和约束机制。城市公共交通企业应建立职工工资收入的正常增长机制，职工收入应充分体现岗位劳动强度和技术要求，与我市经济社会发展水平和社会职工平均工资水平相适应；严格按照国家规定，为职工缴纳各项社会保险，并保障职工正常的休息休假。完善公共交通驾驶员培养渠道，落实驾驶员培训扶持政策，提高公共交通驾驶员专业化水平。

（十二）推进城市交通综合管理

    --合理引导交通需求。根据城市交通供求状况，综合运用法律、经济、行政等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通需求。有序发展汽车租赁，建立汽车租赁管理法规体系。

    --落实交通影响评价制度。建立城市建设项目交通影响评价制度，对规划建设铁路客运站、公路客运站、居住区、商务区等大型建设项目，组织开展交通影响评价，实施交通影响分析、预测和评估，提出预防或减轻交通影响的设计方案、管理措施和公共交通设施配建要求。按照交通影响评价结果，督促建设单位严格落实公共交通配套设施建设标准，并确保配套设施与城市建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收。

（十三）完善票制票价和补贴补偿制度

    --完善公共交通定价和调价机制。综合考虑社会承受能力、企业运营成本、交通供求状况和城市经济社会发展水平等因素，完善价格形成机制，科学制定城市公共交通票价。根据服务质量、乘车距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的票制票价体系，推行优质优价。建立城市公共交通票价与企业运营成本和政府补贴的联动机制，根据城市经济发展状况、社会物价水平和劳动工资水平等因素，及时调整城市公共交通票价，逐步改变城市公共交通票价严重背离企业运营成本的状况。对我市出租汽车行业的运价水平和计价结构，要建立在科学的测算体系和公开透明的决策程序之上，适时调整运价。

    --完善公共财政补贴补偿制度。建立城市公共交通企业成本评估制度、城市公共交通补贴补偿制度，合理界定公共财政补贴补偿范围。对城市公共交通企业执行政府指令的低票价，承担老年人、残疾人、学生等优惠乘车，以及政策性亏损，由公共财政给予足额补偿；对城市公共交通基础设施建设，运力装备购置更新企业车辆购置更新有公共财政给予优先保障；对城市公共交通企业技术改造，安全监控系统建设、安全设备购置、租赁场站、推进节能减排、经营冷僻线路等增加的成本，由公共财政予以合理补贴。

三、组织保障

（十四）加强组织领导

    城市优先发展公共交通，是一项系统工程。各级各部门要将该项工作作为畅通城市交通、改善人居环境、推动经济社会发展的重要内容，切实抓好抓实。为加强对城市优先发展公共交通工作的领导，市政府成立拉萨市优先发展公共交通工作领导小组，负责城市优先发展公共交通工作的政策完善、协调推进和监督检查。各有关部门要各负其责、加强配合，共同推动城市公共交通发展。

（十五）加强队伍建设

    --加强改进队伍建设。全面加强经营管理队伍、专业技术队伍，生产服务队伍建设，加大培养和引进人才力度，发挥人力资源在优先发展城市公共交通中的决定性作用。

    --切实保障职工权益。城市公共交通企业应建立职工工资收入的正常增长机制，职工收入应充分体现岗位劳动强度和技术要求，与我市经济社会发展水平和社会职工平均工资水平相适应；严格按照国家规定，为职工缴纳各项社会保险，完善公共交通驾驶员培养渠道，落实驾驶员培训扶持政策，提高公共交通驾驶员专业化水平。

拉萨市人民政府


2013年12月12日