城市公共交通行业作为准公共物品的提供者，能否引入民间投资，以及在我国公交行业“国进民退”的改革潮流中，广州公交该如何做出选择，这是广州市政府决策部门、公交从业人员和广大人民群众一直争论不休的问题。从广州公交行业十多年来“摸着石头过河”的体制改革实践来看，不管是“国退民进”还是“国进民退”，都无可避免地付出了沉重的财政代价和一系列的改革成本。因此，开展公交体制与服务专题讨论，对于优化广州市公共交通服务，实现社会福利和企业效益的最大化具有十分重要的现实意义。

一、广州公交体制改革的历程

近十多年来，广州公交行业在“国退民进”、“国进民退”中经历了多次反复：自上世纪90年代初期，在建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的指引下，为缓解公共交通出现供求矛盾，解决群众乘车难的问题，与全国各地很多城市一样，广州市结束了国有公交企业独家经营的局面，民营资本和外资以特许经营权的方式进入了公交行业。随着港资背景和澳资背景的中外合资公交企业纷纷进驻，民间投资的市场份额曾一度高达40%，公交行业呈现出“国退民进”的势头。

但是近几年来，随着城市交通拥堵问题日益严重和低碳经济理念的提出，公交公益性定位得到进一步明确，大力发展公共交通被提升到战略高度，北京、上海、中山等城市相继启动了新一轮改革，公交行业纷纷回归国有控股，2009年，在政府的主导下，广州市一国有大型公交公司高价收购了三个非国有巴士公司，此次收购资金来源于政府提出的8年期方案：由该国有公司向银行申请8年期贷款4亿元，广州市财政在前两年给予贷款贴息4752万元，两年后一次性注入2亿元资本金，余下贷款和利息由该公司自行解决。由此，公交行业又出现了“国进民退”的改革趋势。

在此改革实施后不久，2010年5月13日，国务院在继2005年8月12日颁发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”）后，又颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“民间投资36条”），以支持和引导民间资本投资公用事业等领域。2011年3月，粤府[2011]19号广东省人民政府《关于进一步鼓励和引导民间投资的若干意见》，重点鼓励民间资本进入公共交通领域。由于政府开放公用事业投资领域的呼声越来越强以及民营资本进军公用事业的脚步越来越快，公共交通行业“国退民进”的呼声又日益渐长，广州公交体制改革何去何从人们将拭目以待。

目前广州市区公交企业体制情况如下表所示：

图表一：广州市区公交企业体制情况统计表

二、广州市公交体制改革的主要成效

自广州市实行公交体制改革以来，已经取得了非常可观的成绩。到目前为止，已经形成了572条公交线路，线网总长度为9435公里；日均客运量为660万人次；全市共有公共汽车10066多辆，空调车占比达90%以上，万人拥有公交车18.8标车，位居全国各城市前列；公交站场总面积68.04万平方米；从业人员2.9万人。随着公交技术水平的提高，GPS智能调度系统和3G技术也引进到了公交系统之中。另外，在引入市场竞争机制的基础上所形成的一汽、二汽、电车等10家公交企业，不仅基本解决了城市乘车难的问题，使市民能够出门不到500米就能够搭上公车，也能够不断满足人们日益增长的对公交的高需求。

    1、运营指标的纵向比较

图表二  广州市公交体制改革前后数据对比

从上表格数据看，公共汽电车数量在体制改革前后增加了214%，这说明民间资本的引入使得公交行业的资金充足，能够扩大其发展规模，解决了因政府投入不足而造成的乘车难问题；公交线路增加了55%，表明公交网络遍布城市，为市民出行提供了更为方便的条件，四通八达的公交网使人口和经济的流动更加快速方便；客运量增加了275%，说明了公交吸引力大幅提高，市民群众普遍认同公共交通作为主要出行方式；人车比例下降了46%，这表明随着公交技术的发展和管理水平的提高，由原来的人力售票到现在的自动刷卡，由原来的多人一车，到现在的一人一车，说明公交行业的科技含量不断在提高，技术在不断创新，人力成本则在不断下降，人力成本大幅节约。

   由此可见，广州公交体制多元化改革不仅给市民带来了便利，同时作为城市的交通命脉，也对城市的经济发展做出了贡献。

2、广州公交体制改革以来从业驾驶员工资情况

自广州市实行公交体制改革以来，从业人员工资公交行业员工收入尽管仍低于我市社平工资，但是其人均收入水平不断呈上升趋势，表明广州公交体制多元化改革后从业人员的福利待遇保持逐年持续增长的势头。下图为1996-2010年驾驶员工资情况：

图表三：广州公交民营化改革后司机工资收入变化折线图

    3、广州市公交民营化改革运营指标横向对比

从上面提供的数据可以看出，广州市公交行业在改革前后整体水平上取得了显著的成效，为了更好的说明问题，下面主要对广州市公交行业内部的各企业之间进行一下横向的比较，来阐明广州公交体制改革的收益。

2004年7月，原广州第一公共汽车公司整体改制为广州市一汽巴士有限公司，改制后国有资本和民营资本各占50%，这是广州市公交系统第一家改制的国有企业。2007年10月，在市政府引导下、经企业友好协商，由一汽巴士公司、电车公司和新穗巴士公司组成广州市第一巴士有限公司；由二汽公司、冠忠巴士公司、恒通巴士公司和兴华巴士公司组成广州市第二巴士有限公司；由三汽公司、珍宝巴士公司和白马巴士公司组成的广州市第三巴士有限公司。下面主要以广州市第一巴士有限公司的相关数据：

图表四：广州市第一巴士有限公司内各公司车日收入

    以上数据说明，民营公司在车辆使用效率和人员精简方面较有优势，由此而来的是成本优势。

    4、广州市公交技术创新和管理创新

民营企业除了具有机制灵活的优势外，其在技术创新和管理创新等方面也敢于尝试，例如，新穗巴士公司在全国率先推广使用混合动力公交车、纯电动双层巴士和3G技术，目前广州新能源公共汽车的应用取得了很大的成功，尾气排放达到国III标准，节油率达25%以上，每年每车温室气体CO2减排放达30多吨；3G技术的应用，管理人员的手机上可以看到正在运行中的公交车内的监控视频，视频上不仅能看到司机和乘客，还能看到公交车当时的运营时间，一旦车内发生偷盗、打劫、斗殴等行为，司机便可按下其左手边的报警系统，这时管理中心的监控屏幕上便会显示哪条线路在哪个位置“有情况”。这些新技术和新产品的应用对于推动广州公交行业发展具有十分重要的意义。

值得一提的是，公共交通企业员工分散于广州市四面八方，多数员工的工作岗位随着车轮而流动，为使信息渠道通畅，民营公司能根据市场需求不断变革企业的组织架构，使企业的纵向权力分配越来越向下倾斜，管理重心越来越向一线前移，建立快速反应的管理体制。如，新穗巴士公司为保障一线员工安心做好营运生产工作，推行了管理人员挂靠线路考核制度和路队联席会议制度，保证了每条公共交通线路都有1-2名管理人员挂靠，密切了管理层与一线的沟通，切实为生产一线员工解决问题，其路队建制现已成为了是广州市公交行业中的的独特而有效的组织模式。优越的组织架构既产生了高效率的管理，更构建了独特的“和谐新穗”企业文化，该公司成为了广州市落实科学发展观的先进企业、工会工作的先进示范基地，曾先后获得全国“双爱双评”先进单位、广东省和谐劳动关系先进单位、省市先进企业等多项荣誉称号；公司党委更成为广州市创先争优标兵单位。

    三、广州市公交民营化改革存在的主要问题

广州市公交民营化改革在施行以来已经取得了显著的成效，不仅提高了广州市公交的运营效率，也促进了广州城市的快速发展，但在其发展的过程中仍然存在着一些问题：

1、法律法规不完善和执行不力

法律依据是政府和企业行为的准则，城市公交民营化改革必须有法律作为支撑才能顺利地进行。广州市政府在1994年制定的《广州市城市公共汽车电车专营管理规定》，2000年出台了《广州市公共汽车电车客运管理条例》，该条例于2009年进行了修订，新条例对政府部门、经营者和乘客三方的权利义务关系作出了更合理、更规范的划分，对政府部门和经营者应当承担的责任提出了更高、更细的要求，但是在政府与民营公交公司的权利和义务方面的法律条文仍然缺失，一是补偿机制不完善，与政府部门相比，民营投资者在决策能力、资源动用能力和管理能力方面较弱，但是却要经常地承载政府转移出来的公共服务，“政府请客、企业埋单”的现象使企业缺乏发展后劲，更削弱了其主动适应市场的能力和技术创新能力，例如，广州市自2001年10月1日实施《广州市老年人优待办法》以来，免费乘车人群占全市公交客运量的10%-12%，公交企业每年为此承担了超过4亿元的开支，对此政府没有设立专项补偿机制；对于承担大型社会活动、特定政治任务、疏散上访人群等营运服务能否得到合理补偿，企业心中无数。二是一些政府职能没有真正转变到位，存在较多行政干预现象和垄断行为，比较突出的问题是政企不分，政府对公交行业的管理还是过分依赖行政管理手段，经常以不适当的行政指令和计划代替合同契约关系。

2、监管体系不完善。

城市公公交实现投资多元化后，政府不再直接承担投资和经营的责任，为了防止企业片面最求利润最大化而降低服务质量，对于市场失灵部分需要政府介入，政府的监管应着眼于维护公平和公正，一是保护投资者和消费者的合法权益，二是维护公用设施市场公平竞争的市场秩序，三是保证城市公用设施运行的连续、安全与稳定。但是，从目前广州公交监管体系来看，仍未能完全改变以往管人、管投资、管经营、管亏损、管福利等事无巨细的微观管理，有关政府职能部门对公交公司的人事安排、广告经营、车型选择、燃料的使用等方面监管过度，政企不分的现象仍一定程度上存在，例如，公交专用车道被社会车辆占用现象十分严重，公交专用道不专用；公交站场缺口面积62.16万平方米，缺口为56%；公交停车场和保养场缺口达131.7万平方米，缺口率为57.8%；道路港湾式车站严重不足；公交从业驾驶员未能实现体面劳动等问题。

3．思想观念守旧，对民营企业不放心。

尽管广州市是改革开放的前沿城市，公共交通市场化运作已实施了十多年，但是政府主管部门对于民营公交企业仍然不放心，虽然早在2005年2月17日国务院就下达了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称非公经济36条），明确提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力、电信、铁路、民航、石油行业和领域，加快进行改革，引入市场投资机制”，但是我市在鼓励民营公共行业企业发展壮大方面有些仅停留在“口号”形式上，制约了多种经济成分投资主体的积极性。

四、国外城市公交行业民营化经验与启示

虽然每个国家的情况都是不同的，面临不同的环境和不同的文化，也都采取了不同的措施，但是这些成功的经验都是相通的，都是值得借鉴的，在他们的成功过程中，主要得到以下几方面的收获：

1．要有完备的法律依据。

纵观各个发达国家的城市公交改革的成功案例，可以看出，他们都有一个共同的特点，那就是都具备了一套非常完善的法律系统，能够使出现的各类问题都有法可依。完善的法律体系是进行城市公交改革的先决条件。如美、英、德、法和智利等国在市场化改革之前，都先后颁布了各项相关法律。他们的立法形式虽不相同，但无论是针对个别的特别立法还是大众立法，他们都为城市公交民营化奠定了基础。由此可见，要先从完善相关法律来不断完善城市公共交通系统。

2．竞争机制和产权制度改革双管齐下。

国内学者曾提出这样一个说法：“所有制变革对提高公用事业经济效率的作用很不明显，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施。超产权理论的研究证明，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著；而在垄断市场上，企业私有化后平均效益提高并不明显[1]”。由此可以看出，所有制变革要和竞争一起才能发挥巨大的作用。英国民营化改革的例子就充分说明了这一点，英国民营化改革之所以成功就是因为英国政府将促进竞争作为主要的改革目标。它所采取的一系列措施都是以增强竞争力为主要内容的。因此，对于政府垄断的公交行业来说，光有产权改革还不是不够的，引进竞争性的市场是同等重要的。

3．要有独立的监管机构。

城市公交行业的民营化改革，必然会导致管制的放松和产权的变更。这样一来就对原先的监管机构提出了一定的质疑。针对这样的问题，各国必然会对原来的监管机构进行重新的调整以适应新的产权模式，甚至重新设立新的监管机构来适应这种需要。如英国政府在对自然垄断产业的立法中，都依法设立了他们独自的监管机构，同时设立了监管总监。而美国则不同于英国的总监负责制，它实行委员会责任制。不管什么形式的监管机构，他们都是民营化改革不可或缺的一部分。独立的监管机构不仅能够监督市场的行为，监管法制法规的运作，还能对企业进入市场和退出市场进行有效的监督，以便更好的对城市公交行业进行民营化改革。

五、建议建立系统化的监管体系，提高监管效率和水平

    1、建议加强监管机构建设

公交事业各项监管政策的实施效果，关键取决于监管机构的运作效率，如何合理设立与规范监管机构，是建立监管体系的核心内容，监管机构的建立应遵循以下几个原则：1、相对独立性原则。即相对独立与其他专业管理部门，尽可能避免与减少外来因素干扰，便于客观公正地实施监管行为；2、职责专一性原则。监管机构的职能单一，机构成员的相对稳定，有利于监管经验的积累，保持监管政策的连贯性，有利于企业制定长期投资政策，保证公交服务的有效供给；3、监管内容的综合性原则。使监管机构同时拥有市场准入、价格、产品与服务质量、标准等监管权利，有利于减少矛盾，提高监管效率；4、实行专家监管，通过引进、向社会招聘等方式，接纳专家参加监管，配备相应的检测检验手段，从而形成由行业管理专家、技术专家、经济法律专家等组成、具备相应技术手段的专业监管机构。

    2、建立安全考核体系

完善城市公共交通运营安全监管制度，对于保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定具有重要意义，监管部门要根据公交行业特点，梳理出与质量、安全相关的主要环节，确定相应的监控标准，按标准进行严格监管，对违规操作的企业严加惩处。一是要明确责任主体，规定城市人民政府对城市公共交通安全监督管理工作承担领导责任，交通运输等有关部门应当依照各自职责加强对城市公共交通安全监督管理，城市公共交通企业作为运营安全责任主体，应当开展安全检查，消除事故隐患；二是规定城市公共交通管理部门、城市公共交通企业应当制定城市公共交通应急预案，并进行演练；三是要求城市公共交通企业应当以便于乘客知晓的方式公布禁止携带物品的目录，同时规定城市公共交通企业可以根据保障城市公共交通运营安全的需要，对乘客携带的物品采取必要的安全检查措施；四是为了保障车辆、场站和乘客安全，规定城市公共交通企业应当在城市公共交通车辆和城市公共交通场站醒目位置设置安全警示标志、安全疏散示意图，并保持灭火器、安全锤、车门紧急开启装置等安全应急设施、设备的完好；五是规定禁止从事的危害城市公共交通运营安全的行为，并规定城市公共交通企业工作人员发现这些行为时应当及时制止；制止无效的，应当立即报警。

    3、建立服务标准

公交专营服务质量是政府监管的重要方面，政府要结合人民群众的出行需求制定服务标准，依靠社会方方面面的力量，客观、公正地评价和考核公交企业线路运营服务管理状况，对从业人员进行严格的行为规范培训，明确服务细则。当企业无法保证服务质量，并在受到责罚和警告后无法改正时，政府有权对其专营权予以取缔。

    4、建立成本考核体系

公用事业的定价一定要合适，既要让经营者赚钱，又不能让价格过高，否则会损害消费者的利益。所以定价既要反映全部成本，又要与经济发展程度相适应，并要能提供准确的价格信号。无论公用事业的价格采用哪种确定模式，一定要在透明性与科学性的基础上形成。这有赖于发挥社会中介组织的作用。公用事业产品价格的形成和调整必须以其运营的成本为依据， 因而要求有关企业的成本资料具有准确性。基于利益关系由经营者提供的有关资料难以完全准确。为了解决这一问题，由资信良好的、甚至国外的会计事务所或审计所等社会中介组织对公用事业项目的成本进行审计与核算,，为合理的定价提供科学的依据。这实质是借助第三部门的资源来相对地加强政府的监管能力。

    5、树立市场经济观念，理顺公交管理体制

公共交通行业的市场化改革，是广州市城市化进程加快的必然结果。从上个世纪90年代起至今十多年来，广州市公交民营化改革已初见成效，不仅提高了广州市公交的运营效率，也促进了广州城市的快速发展，尽管在其发展的过程中仍然存在着一些问题，但是我们不难看出这个改革方向是正确的，因此，在今后广州公交的改革中，我们要进一步强化市场经济观念，理顺公交管理体制。

公共交通是一个重要的民生工程，它的投入和产出都与广大人民大众不可分割。阳光是最好的防腐剂，为了最大限度地防止公共交通市场化过程中的寻租风险，防止民营后监管者被俘获的风险等，应该建立相关信息的公开披露制度。要使信息公开制度化、经常化，要使听证制度真正运转起来，防止不同的竞争主体在竞争过程中处于信息不对称的状态之中，为公用事业民营化营造一个公平的信息环境。公用事业民营化的有关合约除了极个别涉及到商业秘密的以外，都应该公开透明，因为这涉及到公众利益，公众和上级政府可以通过透明的合约进行监督，使得广州市公交民营化改革的发展得到广大市民的支持，朝着更健康的方向发展，真正做到“取之于民，用之于民”。与此同时，可以仿效深圳成立一个公交集团，将现存的公交公司作为公交集团的子公司，以便进行统计的管理和经营。要么可以在市交委成立一个专管全市公交业务的部门，协调全市公交体系。第二，要清晰的分配政府职能部门和公交企业之间的角色，使二者各司其责，不互相混淆。第三，实行资产管理与行业管理分开，国有资产及国有企业的高管由国资委管理，民营资产和人事由法人单位管理；第四，要把公交优先事业作为“一把手”工程来抓，建立市长联席会议制度，协调解决跨部门问题,目前，我市公共交通多元投资格局已初步建立并取得了一定的成效，建议以此作为先行先试的基地，探索优化广州市公交行业多元投资格局的先进模式，加快我市公交行业发展步伐。

综上所述，本人认为，在政府的主导下进行部分公交民营化对广州公交行业来说是一个明智的选择，广州公交行业不应再在“国退民进”和“国进民退”中反复折腾，而要把多种体制成分共存作为一种政策，通过体制改革引进市场机制来取代原来的政治干预，坚持政府主导，通过特许经营等形式进行经营管理，建立更加便民的公交服务，营造一个更加和谐的社会。