城市公共交通是关系国计民生的公益事业，是现代城市的一个窗口和流动风景线，也是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施。落实公交优先既是坚持立党为公、执政为民的一项重要工作，更是落实科学发展观和构建和谐社会的重要举措。伴随珠海发展，珠海公交已经走过了30个春秋，并走出了一条“珠海模式”的发展道路。

一、珠海市概况

珠海位于广东省珠江口的西南部，东与香港隔海相望，南与澳门相连，西邻新会、台山市，北与中山市接壤。珠海市陆地面积有1701平方千米，常住人口156.02万人（2010年统计），是广东省人口规模最小的城市。珠海是中国的五个经济特区之一，也是珠江三角洲南端的一个重要城市。2008年国务院颁布实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)，明确珠海为珠江口西岸的核心城市。

二、珠海公交现状

珠海公交自1979年成立以来，一直坚持微利经营，创造了公交行业的奇迹。在2009年4月份在全国公交行业交流会上，被中国土木工程学会、城市公共交通学会、中国城市公共交通协会称为“珠海模式”。

2009年，珠海公共交通运输集团有限公司成立。原珠海市公共汽车公司和珠海信禾西部公共汽车有限公司合并为珠海公交巴士有限公司（简称“珠海巴士公司”），珠海巴士公司是公交集团全资子公司，同时也是珠海市唯一的公交运营单位。

（一）车辆情况。截止2010年底，珠海市有公交线路108条，校巴专线7条，线路总长2486.95公里，线网总长度836.28公里，现有公交车辆辆1364辆，折合1539.9标台，万人公交车辆拥有率9.86标台。

（二）客运量情况。截止2010年底，公共汽车总客运量2.70亿人次，日均载客量74万人次，客运周转量为40.6亿人公里；运营总里程14658万公里，单车日营运里程348公里，车辆完好率98.43%。

（三）线网密度和公交量情况。目前，公交线网密度3.5公里/平方公里；公交站点覆盖率按300米半径计算，中心城区大于77%，500米半径大于80%；平均换乘系数为1.14，小于规范值≤1.5；线路发车间隔平均为7.1分钟。全市主要乡镇均有直达市区的公交线路，120个行政村（除未通桥梁的海岛7个行政村外），在2005年已实现村村通公交目标。

三、珠海公交发展历程

珠海公交自成立以来，一直坚持政府主导下国有经营发展模式。其发展主要经历了城区经营、城乡统筹、特许经营三大阶段：

第一阶段（1979年—1989年）：传统公用事业，主城区经营。此阶段，公交主要由市建设部门负责行业管理，主要负责香洲主城区内公交线路营运。城乡之间、城县之间的线路营运，主要由交通部门负责行业管理。

第二阶段（1989—2008年）：城乡统筹，分区域经营。1989年珠海成立市交通委员会，将城市公共交行业管理职能移交市交通委员会，成立“一城一交”管理体制。理顺了公交区域性经营体制，为公交城乡统筹明确了管理体制。2001年，信禾西部公共汽车有限公司成立。该公司与市公共汽车公司同时经营公交业务，以珠海大桥为界进行分区域经营营运。珠海大桥以东区域由市公共汽车公司经营，珠海大桥以西区域由信禾西部公汽公司经营。

第三阶段（2008年8月至今）：特许经营。2008年8月，珠海市政府授权市交通局分别与市公共汽车公司、信禾西部公汽公司签定了《珠海公共汽车特许经营协议》。

四、珠海公交经营模式现状

随着2006年底国务院《关于优先发展城市公共交通意见》和2007年建设部、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部联合发文的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》相继颁布，我国公交事业发展进入新的里程。2008年，珠海公交再次拉开了改革的序幕，珠海市七届68次市政府常务会议原则通过了《珠海市公共汽车特许经营协议》（以下简称“《协议》”），并由此开始了珠海公交特许经营的发展之路。

（一）  特许经营概况

珠海市从2005年启动公用事业特许经营改革，这是推行城市公用事业市场化改革、盘活城市公用资产的重要探索，也是社会管理体制改革的又一次有益尝试。城市交通作为一项社会公益性事业，具有投资大、回收期长、安全管理要求高和必须保证连续运营的特点。实行公交特许经营改革，目的是要建立适应城市公交事业发展、能够满足市民日益增长的公共交通需求的投资体制和管理体制，形成国有经营、多方参与、规模运营、有序竞争的格局，充分保障社会公共利益和公共安全，为群众提供更加安全可靠、方便周到、经济舒适的公共交通服务，促进公交事业健康发展。
    根据《协议》，珠海市政府将公交经营权特许给这两家企业，并象征性地向每家收取1元特许经营费。 在特许经营期限上，会议同意采用“15+5”模式，即特许经营期为15年，期满经考核可延期5年。而公交利润则限定在7%—10%范围，企业利润率低于7%时，政府启动政策性亏损补贴程序，维系企业求生存求发展的原动力，保障企业的可持续发展；当企业利润率超过10%时，政府按照《协议》约定，企业将多余利润转入“风险补偿基金”，用于补贴亏损年份的差额。同时检讨票价策略、成本规制，遏制企业经营性逐利本能，平衡企业与乘客的利益关系，促使企业公益性回归，让广大群众享受经济、安全、便利的均等化、普遍性公共服务。　　

（二）  特许经营的实施效果

特许经营是在国内公交行业是一种新的尝试，从体制上建立了全面、长效、健康的发展机制，意义非常深远，得到国家相关部门高度肯定。

1、特许经营的优点

（1）保证公交服务的公益性。在政府主导、国有经营下“公益性”服务，有效防止企业“冷线”与“热线”经济效益所产生的问题，保障了公交开行履盖率，避免了企业因地方偏、线路经济效益差而不开通郊区线路、农村线路的局面，确保了公交普遍性、连续性服务，充分体现了公益服务的均等性，有效保障了社会公平。

（2）引入了“契约式”管理模式。与传统经营模式区别在于：政府行业主管部门与公交企业在平等主体的前提下，以协约的形式保障公交市场资源的独占性，确保行业发展长效机制。特许经营重新确认了“国有主导、城乡统筹、区域专营”营运体制；确立双方的责、权、利。明确公共交通相关的服务、安全、管理等多个方面权利和义务；特许经营以具体措施落实了“公交优先”优惠政策及补贴补偿机制、场站建设等方面措施。

（3）界定了公益与经营性的平衡点。作为公益性的城市公共交通企业，其性质决定其提供者不能以追求高额利润为目的，但是，我们在强调公交行业公益性特点的同时，不能否定其经营性特点。公交行业的经营成本必须得到补偿，并且有适当的合理的利润。否则，公交产品的成本不能得到补偿，势必会引起企业为节约成本而降低服务质量。《珠海市公共汽车特许经营协议》7%-10%利润率就是企业经营性与公益性的临界平衡点。

（4）创建了一套“蓄水池式”调节机制。特许经营建立了风险补偿基金“蓄水池”调节机制。当企业利润低于7%，“蓄水池放水”：企业可以利用风险补偿基金补偿企业利润，或由政府启动补偿机制；当企业合理利润高于10%时，“蓄水池蓄水”企业将多余利润转入“风险补偿基金”，用于补贴亏损年份的差额。风险补偿基金是特许运营管理体制的一种创设，是政府保障公交企业发展积极性的长效机制一种措施。

2、特许经营存在的不足

特许经营在确保公交行业的公益性方面发挥了重要作用，但随着时间推移，在实施过程中也存在一些问题。一是票价的公益性和运营成本的市场性相矛盾，在一定程度上抑制了企业发展的原动力和员工的积极性；二是作为公益性事业，采取低价格、高财政补贴的机制，价格基本上不受供求关系和成本变动的影响，市场机制不能有效督促企业提高服务水平，公交企业市场适应能力不强，导致绩效不佳、服务质量不高、资本投入不足等；三是经营信息不对称，政府补贴相对滞后：由于缺乏科学合理的成本规制制度，政府不能科学界定公交企业的政策性亏损和经营性亏损，致使公交企业存在以政策性亏损掩盖经营性亏损的内在倾向；由于公交企业、社会公众以及城市政府之间的三方博弈，令政府补贴金额都处于不确定状态，导致政府补贴滞后性。

五、珠海公交未来发展方向

（一）国际公交发展模式

在国际上，公交发展模式主要有国有国营、公私合营、国有民营和民有民营四种。从国际上的经验来看，国有国营和民有民营两种方式都没有取得成功，其原因主要在于城市交通的公益性和运营管理的盈利性之间的矛盾没有解决好。公私合营和国有民营这两种方式相对来说比较成功，其产权多元化和运营商业化的特点保证了公益性和盈利性的对立统一，所以能够实现盈利的目标。

国内外城市公共交通运营模式对比

（二）国内公交发展模式

近二十年来，我国各地城市对公交进行各种各样体制改革，有取得成功的，也有失败的。从各地公交体制改革情况看，公交所有权变化是改革重点，以此进行分类，我国公交体制模式可以分为国有、民营和合作经营三种体制模式。现阶段，我国公交企业基本形成了以国有模式为主，合作经营为辅的发展模式，纯民营公交因为其逐利性大多数已经退出公交行业。

（三）  珠海公交发展模式

珠海公交自1990年以来，实现了近20年微利经营，创造了公交行业奇迹！除了合适体制、合理票价，还归功于公交企业的市场化运作，改善经营管理制度，提高服务质量，保障了企业健康、快速发展。未来珠海公交仍将坚持政府主导下国有经营发展模式，形成国有经营、多方参与、规模运营、有序竞争的公交发展格局。

1、将公交优先落在实处。政府应对公交事业的发展给予扶持，在城市规划、建设、管理和资金投入等方面体现公交优先；应当通过划拨土地、减免相关费用、落实税收优惠政策等方式，鼓励、支持公共汽车站场的建设和经营；建设城市道路时，建设单位应当优先改造影响公共汽车通行的路段和道路交叉口，在道路条件许可的情况下开设公共汽车专用车道，设置公共汽车优先通行标志、信号装置。

2、建立科学合理的成本规制和补贴机制。政府有关部门通过建立成本标准，合理界定公交行业成本范围，测算、审核和评价公交企业经营状况，并将营运成本以适当方式向社会公开，以加强对公交企业成本控制、规范营收。同时在成本费用规制前提下，建立政策性亏损评估制度，对公交企业的政策性亏损，公益性行为给予补贴，保障公交企业可持续发展。

3、强化监督管理，提高服务质量。建立与公共交通公益性定位相适应的企业运营成本与绩效考核机制，完善交通影响评价监管与事后评估机制。根据《珠海市公交服务服务规范》，不定期对公交企业进行服务质量绩效考核。

4、根据市场不同服务层次，服务对象需求，拓展多元化服务。开行以常规公交车为主体，大站快车、时段车、区间车等公交车为补充的营运模式，满足不同层次的民众出行需求。加快并积极推广公交自行车系统建设。在2011年底前，首批在我市中心城区的香洲、拱北、吉大、上冲、前山五个区域，尤其以情侣路为重点，规划建设100个服务点，投放3000辆公交自行车运营。使服务点基本上覆盖公交客流主要站点和居民主要居住区。

六、公交改革建议

(一)政府应积极稳妥地推进公交的改革和发展。改革本身不是目的，改革是为了发展。改革要致力于创新公交发展理念、转变公交发展方式、破解公交发展难题 ，提高公交发展质量和效益。稳定是改革和发展的基本前提。公交改革工作的推进必须充分考虑各地公交发展的实际情况。城市公交体制改革，其最终目的应是“有利于百姓、有利于企业、有利于社会”的“三有利”模式。公交改革必须在不降低公益性的前提下，更加充分地发挥其基础性设施的作用。尤其在未来的城市客运交通中，城市公交必须承担大部分人群出行，只有优先体现公交公益性，优先发展公交，才能有效解决城市可持续发展问题。

（二）政府需担负社会责任，将公交优先落在实处。公共交通，带有明显的、很强的公益性质，又是一项系统工程，这就决定了政府在发展公交中的重要作用，也决定了“公交优先”必须要由政府来推动。解决市民出行，不是靠私家车、摩托车，而是靠公交，真正把优先发展公共交通作为一个政府的战略决策，作为一个社会的共识，作为解决城市交通的一个正确选择。要强化政府主导作用，在制定政策和法规时要考虑其属性，为公交创造一个良好的优先发展的条件。在法规政策上，确立公交优先发展的地位；在基础设施建设上，确立公交优先安排的程序；在资金使用上，确立向公交倾斜的观念；在道路安排上，确立公交行驶的“特权”，真正体现百姓优先，大众受益的现代理念。公交在营运中，有些问题自身难以解决，如公交站点、停车场所等等，政府要支持，把这些纳入城市规划和建设管理中去。政府要建立科学的经济补偿和经济补贴机制，将城市公共交通纳入公共财政体系，给企业一些发展的优惠政策和空间，如果政府不从政策上给予公交适当的扶持，企业为了生存最终会把亏损转嫁给百姓或降低服务质量。

（三）企业需完善管理体系，提高管理效率。按照现代企业法人治理制度，完善各项管理制度，规范和落实包括会议制度、安全制度、决策程序、行为规范、管理制度、操作流程等内容在内的各项规章制度，狠抓安全生产，保障运行安全；保障政令通畅，提高了企业执行力；明晰了岗位职责，完善决策、指挥、控制，建立了高、中、低层各行其位，各施其能管理体系，提高了企业管理效率。

（四）企业需加强成本核算，有效控制成本。建立财务预算制度，加强对经营成本费用过程监控、分析和考核，严控了预算外费用支出；建立招标采购制度。实行轮胎等汽车配件材料采购、基建、车辆购置等实行招标管理，最大限度降低采购成本；在驾驶员中推广节油经验，树节油标兵典型，控制燃油成本。优化材料库存结构，降低报废风险，盘活库存物资，降低库存成本。

（五）企业需强化监督管理，提高服务质量。通过企业内部成立安全、服务质量稽查部，稽查工作与客流调查、车辆安全检查、文明服务等工作相结合，充分发挥稽查作用，保障公交服务质量；多渠道收集服务意见：乘客来电、公司网站、市政府门户网站、聘请文明监督员、管理人员上线路调研等多种信息来源，完善服务质量监督；同时，对不良习气和不良驾驶作风、车辆卫生、不良工作作风与纪律的行为，自行整顿，自我提高，多方措施提升服务质量。

(六)公交改革要体现公益性与市场化有机结合 。保证公交行业的公益性是公交体制改革的前提，但同时必须确保公益性和市场化的有机结合。 政府以公益公交换来广大市民的方便，赢得市民对政府的信任与城市交通环境的改善。这实际上是树立政府公信力形象，实现政府与市民利益双赢局面的一个良好契机。而且公交设施本身是花纳税人的钱投资建设的，以实际行动回馈纳税人是公共财政的其中应有之义。因此，公交改革“ 公益性”的社会价值不可低估。在公益性前提下，推进公交企业产权改革，建立高效的国有控股的公交运行体制，优化公交资源配置。

 (七)公交改革要建立科学合理的公交行业成本规制。要改变传统的项目补贴模式，推行公交行业的成本规制，测算和公开企业线路运营成本，在公交行业成本规制的基础上实行补贴，形成行业成本指标补贴机制，以突出重点、显现公平、公正。政府部门要建立制约机制，对补贴机制进行监督。企业在运营过程中通过提高管理效率及手段节约成本的，补贴按指标到位，不减扣，超成本支出的部分，政府也不再追加，补贴经费经政府部门核定后定期向企业进行拨付，不得拖欠和挪用。在公交行业成本规制没有正式实施前，应该建立站场建设补贴机制。公交停车站场及基础设施建设 由政府部门一次性投入解决公交使用的由政府投资建设的站场及基础设施不再计提折旧。

(八)公交改革过程中要重视科技应用，重视智能公交建设。公交改革的过程中，应该加快城市公交信息化监控系统、调度系统、查询系统的建设。信息技术的应用不仅能够提高公交服务水平和效率，而且能够从根本上降低人力、财力成本 ，更能够降低公共交通给城市带来的环境压力。智能公交基于GPS监管平台、车载3G视频监控和企业ERP系统的智能公交管理系统，以现代通讯、信息技术为依托，可以促进交通主体、交通工具、交通设施与交通环境各要素之间的良性互动，不但可以提高公交营运组织管理水平，而且可以通过综合交通运输应急指挥中心（ETCC），提升政府监管能力、信息服务能力和科学决策能力。

(九)公交改革决策应注重征求民意，做到以人为本。 公众参与公共政策的决策，是现代民主制度发展的新趋势 ，也是法治政府的基本要求。在公交管理中推进公众参与，有利于拓宽民意渠道、保障公众的利益，有利于推动和促进城市和谐公交的建设。在公交改革方案制定过程中，应反复调研民情民意，真正实现以人为本。要把解决广大市民出行难，为市民提供一流服务作为公交改革的出发点和落脚点。 切实解决市民最关心、最直接的乘车问题 ，做到资源节约、线网优化、服务优质、环境友好。 

七、结语

公交体制改革是公交行业发展的动力，是我们走向现代化、科学化公交管理的必由之路 。公交体制改革的目的是落实公交优先发展战略，推进公交行业又好又快的发展。公交优先发展战略的落实不仅要依靠公交体制改革，更需要社会资源的整合， 

其涉及面广，是一个庞大的系统工程，需要建立公交优先发展体系。如公交专用道建设、站点设置、线网布局、保养停车场建设、综合换乘枢纽站、车辆配置等，需要得到政府各部门的相互支持、整合社会各界的力量，制订相关的政策体系，才能解决公交系统建设、营运、服务与发展上的重重困难，真正体现公交优先发展，让广大市民享受到公交优先发展所带来的安全、快捷、舒适和低成本的出行。 

                                                        二0一一年六月七日